Dự án điện hạt nhân Sizewell C của Anh gây tranh cãi: Nhà đầu tư hưởng lợi cao, người dân có thể phải trả thêm trên hóa đơn điện

Một báo cáo mới từ Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Anh (National Audit Office – NAO, cơ quan giám sát chi tiêu công) cho rằng dự án nhà máy điện hạt nhân Sizewell C trị giá 38,2 tỷ bảng Anh đang được thiết kế theo cách mang lại mức sinh lời cao cho nhà đầu tư tư nhân, trong khi mức độ rủi ro họ phải gánh lại tương đối thấp. Ngược lại, người tiêu dùng Anh có thể phải chịu thêm chi phí trên hóa đơn điện, với mức tăng dự kiến lên tới 19 bảng mỗi năm. NAO nhận định các ước tính hiện tại về tác động tài chính đối với người dân vẫn dựa trên những giả định lớn, đặc biệt là nguy cơ đội vốn trong tương lai.

Sizewell C là lò phản ứng hạt nhân mới đang được phát triển tại Suffolk, Anh, và được xem là một phần quan trọng trong chiến lược đảm bảo nguồn điện sạch, ổn định và có khả năng cung cấp liên tục trong nhiều thập kỷ. Khác với điện gió hay điện mặt trời vốn thuộc nhóm năng lượng tái tạo nhưng có tính gián đoạn, điện hạt nhân cung cấp điện nền ổn định, tức nguồn điện có thể phát liên tục 24/7 để giữ cho lưới điện vận hành an toàn. Chính phủ Anh kỳ vọng nhà máy này có thể cung cấp lượng điện tương đương nhu cầu của khoảng 6 triệu hộ gia đình trong ít nhất 60 năm.

Dự án khởi công từ tháng 4/2024, nhưng phải đến tháng 7/2025, Bộ An ninh Năng lượng và Trung hòa Phát thải của Anh (Department for Energy Security & Net Zero – DESNZ) mới hoàn tất thỏa thuận xây dựng với tập đoàn năng lượng Pháp EDF. Chính phủ Anh đã chọn mô hình liên doanh, tức một công ty được lập ra với sự tham gia của cả khu vực công và tư, mang tên Sizewell C Ltd. Trong cấu trúc này, DESNZ nắm cổ phần thiểu số, còn phần lớn thuộc về các nhà đầu tư tư nhân, bao gồm EDF. Quỹ Tài sản Quốc gia Anh (National Wealth Fund) dự kiến cung cấp 36,6 tỷ bảng tài chính, trong khi khoảng 5 tỷ bảng còn lại đến từ các tổ chức cho vay thương mại.

Chính phủ Anh cho biết Sizewell C sẽ tận dụng kinh nghiệm từ Hinkley Point C, một dự án điện hạt nhân lớn khác đang gặp nhiều chậm trễ và đội vốn. Hinkley Point C ban đầu đặt mục tiêu phát điện vào năm 2025 nhưng hiện bị lùi sang năm 2030, còn tổng chi phí đã tăng từ 18 tỷ bảng lên 35 tỷ bảng. Sizewell C được kỳ vọng sẽ tránh lặp lại những vấn đề đó nhờ tái sử dụng thiết kế, quy trình và kinh nghiệm triển khai. Tuy nhiên, NAO cảnh báo rằng ngay cả khi chi phí xây dựng của Sizewell C thấp hơn dự kiến, điện từ dự án này vẫn có thể đắt hơn đối với người tiêu dùng do chi phí vay vốn hiện nay tăng cao hơn trước.

Theo báo cáo, một phần chi phí xây dựng Sizewell C sẽ được thu hồi thông qua hóa đơn điện hộ gia đình. Trong năm tài chính hiện tại, mức tăng khoảng 4 bảng mỗi năm, sau đó có thể đạt đỉnh từ 19 đến 21 bảng mỗi năm trong thập kỷ đầu tiên nhà máy đi vào vận hành. Đây là điểm gây tranh cãi lớn bởi người dân sẽ phải trả tiền từ sớm cho một dự án còn mất nhiều năm nữa mới phát điện. Mô hình này phản ánh cách huy động vốn hạ tầng mới, trong đó chi phí được phân bổ dần cho người sử dụng điện nhằm giảm áp lực tài chính ban đầu cho dự án.

Chính phủ Anh thừa nhận rằng nếu chỉ nhìn vào chi phí phát điện trực tiếp, điện mặt trời và điện gió thường rẻ hơn điện hạt nhân. Tuy nhiên, báo cáo nhấn mạnh rằng các nguồn năng lượng tái tạo này mang tính gián đoạn, nghĩa là sản lượng phụ thuộc vào nắng và gió nên không phải lúc nào cũng sẵn sàng. Điều đó kéo theo các chi phí ẩn như đầu tư thêm hạ tầng truyền tải điện, xây dựng nguồn điện dự phòng và triển khai các dịch vụ cân bằng lưới điện. Cân bằng lưới điện là quá trình điều chỉnh liên tục giữa cung và cầu điện để tránh mất điện hoặc quá tải hệ thống. Theo mô hình tính toán của DESNZ, khi xét toàn bộ hệ thống điện, việc bổ sung Sizewell C có thể giúp giảm tổng chi phí vận hành của cả mạng lưới.

Điểm đáng chú ý nhất trong báo cáo của NAO là cấu trúc chia sẻ rủi ro. DESNZ đã đưa ra một gói hỗ trợ của chính phủ, bao gồm các cam kết hợp đồng nhằm hạn chế mức độ thiệt hại mà nhà đầu tư tư nhân phải chịu nếu dự án phát sinh vượt chi phí hoặc gặp những rủi ro hiếm nhưng có tác động lớn. Trong tài chính dự án, những rủi ro hiếm nhưng hậu quả nghiêm trọng như vậy thường được gọi là rủi ro ‘đuôi’ hay tail-end risk, ám chỉ các kịch bản ít xảy ra nhưng tổn thất rất lớn. Theo NAO, cơ chế này giúp thu hút vốn tư nhân và giảm chi phí huy động vốn, nhưng đồng thời cũng khiến người nộp thuế và người trả tiền điện phải chia sẻ nhiều rủi ro hơn.

NAO cho rằng phần thưởng dành cho nhà đầu tư hiện có vẻ vẫn quá hấp dẫn so với mức rủi ro thực tế họ phải gánh. Nói cách khác, khi đã được chính phủ bảo vệ khỏi nhiều kịch bản bất lợi, các nhà đầu tư có thể không còn động lực đủ mạnh để kiểm soát chặt chi phí xây dựng như kỳ vọng của DESNZ. Đây là vấn đề cốt lõi trong các dự án hạ tầng quy mô lớn: nếu cơ chế khuyến khích được thiết kế không hợp lý, tổng chi phí cuối cùng có thể tiếp tục phình to và phần gánh nặng lại chuyển sang khu vực công và người tiêu dùng.

Một trong những kết luận đáng suy ngẫm nhất của báo cáo là các lợi ích mô phỏng từ dự án chỉ bắt đầu vượt chi phí sau năm 2064. Điều này có nghĩa hiệu quả kinh tế thực sự của Sizewell C, nếu đạt được, sẽ là câu chuyện của nhiều thập kỷ sau chứ không phải lợi ích ngắn hạn. Trong bối cảnh nhu cầu điện tại Anh được dự báo tăng mạnh vì trung tâm dữ liệu, xe điện và quá trình điện hóa nền kinh tế, chính phủ vẫn xem điện hạt nhân là khoản đầu tư chiến lược dài hạn. Tuy vậy, câu hỏi lớn còn bỏ ngỏ là liệu mô hình hiện tại có thực sự công bằng giữa nhà đầu tư, người nộp thuế và người tiêu dùng hay không.